行政机关应法院要求出具证明的行为是否可诉

根据《行政诉讼法》及相应的司法解释，行政诉讼的受案范围已经从正面和反面进行了比较详细的规定，即公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，同时也对不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项作出了具体排除：（1）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（2）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（3）行政指导行为；（4）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（5）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（10）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

实践中，行政机关应法院要求出具的证明材料，其表现形式一般是“情况说明”、“答复”、“回函”等等，该类证明材料能否认定为上述行政诉讼法规定的受案范围，不一而论，应当从是否公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的角度结合具体案件具体分析。

针对行政机关应法院要求出具的证明是否可诉，实践中存在两种观点：

（一）认为该类证明不可诉，主要理由是：

1、该行为只是行政机关与司法机关之间的司法协助行为，本身不产生外部法律效力，针对法院审理案件进行的答复，属于一种行政机关内部的报告、批复、回函或者通知，应认定属于“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。

2、行政机关出具的证明是否具有可诉性，在于其是否具有独立性，是否新增或创设一种权利义务关系，是否必然对相关当事人的权利义务产生实际影响。由于行政机关出具的证明材料仅作为人民法院相关民事诉讼案件的证据材料，其最终是否对相关当事人产生影响，取决于其是否被相关民事裁决所采信，该决定权不在证明的出具者，而在于司法机关。只有经过法庭质证，由法院最终认定其证明效力，才可以作为证据使用。

上述意见在相关司法案例中也有体现，如浙江省绍兴市越城区人民法院（2016）浙0602行初00130号董加强与绍兴市公安局越城区分局行政纠纷案中，一审法院认为：“行政机关出具的证明材料是否具有可诉性，并不取决于法院采纳与否，而是在于其是否具有独立性。本案中作为证据材料使用的《情况说明》能否被采纳，决定权不在出具者，而应经法庭质证，由法院最终认定其证明效力，故其不具有独立性。……故该涉案《情况说明》只是民事诉讼案件的证据，对原告合法权益明显不产生实际影响”；二审法院同样认为；“本案行政机关出具情况说明的行为是一种证明行为，证明行为是否可诉，取决于该证明行为对当事人的权利义务是否产生直接的实际影响。……上述情况说明是城南派出所对其接警后所发生情况的记录，应属民事诉讼中的“证据”，并未界定上诉人与案外人之间的权利义务，也未对上诉人的权利义务产生直接的实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。”

另外，东莞市中级人民法院（2018）粤19行终191号郭淦华、东莞市文化广电新闻出版局文化行政管理(文化)案中，二审法院认为：“案涉《回复》是东莞文广局针对人民法院《调查取证函》所做的协助行为，其行为对象是人民法院而非管理相对人，其行为的法律依据是民事诉讼法而非行政实体法。包括上诉人在内的管理相对人并未提起有关的业务申请，东莞文广局也并未启动相应的行政管理行为。因此，该《回复》只是行政机关与司法机关之间的司法协助行为，本身不产生外部法律效力，故不可诉。客观上，对上诉人产生不利影响的是采纳该《回复》的民事裁判，上诉人如有相反证据或更充分理由认为上述民事裁判不应采纳该《回复》意见，上诉人可继续通过民事诉讼法赋予的权利予以救济。又或者就其变更申请另自向行政机关提出，对行政机关的处理不服的，可循行政复议或行政诉讼予以救济。”

因此，相关证明并不具有独立性，也不具有可诉性。即便对该证明有异议，如有相反证据或更充分理由认为民事裁决不应采纳该证明，可继续通过民事诉讼法赋予的其他权利如上诉或再审予以救济；又或者就该证明另行向行政机关提出变更申请，对行政机关的处理不服的，再行提起行政复议或行政诉讼予以救济。

（二）认为在特定条件下应该可诉，主要理由为：

1、行政机关出具的证明作为法院审理案件中的证明材料，相比一般证据有更高的证明力，容易使相关当事人在民事诉讼中处于极为不利的地位。如因该类证据材料被采信而导致相关当事人的权利义务受到民事裁决的不利影响，则应允许利害关系人单独以行政机关出具证明材料的行为为对象提起行政诉讼，通过行政诉讼由行政机关对行政行为合法性进行举证的方式进行救济，既有可操作性，也有现实必要性。

2、行政机关虽然是应法院要求出具的对涉案情况进行的内部说明，但其实际上已经外化，已经对外产生实质的法律效力，并对行政相对人的权利义务产生实质影响或者约束力，应纳入行政诉讼的受案范围。

3、如果排除该类行政行为的可诉性将造成司法审查的空白。司法实践中法院仅从证据的角度对涉案证明的“真实性、合法性、关联性”进行审查，而且由于相关证据属于公法上的职权行为，法院一般都会认可其效力，并选择是否作为证据使用。若否定该类行政证明的可诉性，相当于从根本上剥夺了行政相对人的司法救济权，必然会造成权利救济的“真空地带”。

综上分析，对于行政机关应法院要求就个案出具的证明，该行政行为是否可诉，关键要从两个方面考量：

一是该行政行为是否创设或新增了相对人的义务，对相对人产生了实际影响，即发生外部的法律效力，而不在于法院是否采纳该证明作为证据在裁判中使用，尤其是对于法院的裁判结果与行政机关的证明存在高度一致时，即便没有作为证据使用，也应当允许相对人有提起行政诉讼的权利。

二是行政机关属于公权力机关，其所出具的证明属于《民事诉讼法》中证明效力较高的证据，而且该类证明在个案中频繁出现，如该类证明不具有可诉性，则不排除在个案中会频繁发生司法机关借助行政机关的证明行为限制、约束、影响相对人的可能，并有可能会陷入“司法行为行政化”的泥潭，导致本以地位孱弱的行政相对人更加弱势。

因此，如上述证明已经外化具有独立性，对相对人的权利义务产生实质影响，不管是否作为诉讼案件证据使用，一般应当可诉；当然，如该证明仅仅是对事实的叙述，并未对相对人的权利义务产生实质影响，原则上则不可诉。